《區域煤炭消費總量控製技術方法與政策體係研究報告》

摘要

 
　　一

、實施區域煤炭消費總量控製勢在必行
1、煤炭消費是我國空氣汙染的主要影響因素
　　我國煤炭消費的總量
、分布、結jie構gou及ji技ji術shu水shui平ping等deng因yin素su均jun對dui大da氣qi環huan境jing造zao成cheng了le嚴yan重zhong影ying響xiang。首shou先xian
，煤mei炭tan消xiao費fei增zeng長chang迅xun速su導dao致zhi巨ju大da的de汙wu染ran物wu排pai放fang負fu荷he。目mu前qian我wo國guo煤mei炭tan消xiao費fei量liang占zhan全quan球qiu煤mei炭tan消xiao費fei總zong量liang的de50%，遠超美國（13.5%）、歐盟（7.7%）

、日本（3.2%）等其他經濟體，巨大的煤炭消費量導致我國二氧化硫、氮氧化物、大(da)氣(qi)汞(gong)排(pai)放(fang)量(liang)高(gao)居(ju)全(quan)球(qiu)首(shou)位(wei)。其(qi)次(ci)
，煤(mei)炭(tan)消(xiao)費(fei)空(kong)間(jian)分(fen)布(bu)不(bu)均(jun)衡(heng)引(yin)發(fa)區(qu)域(yu)性(xing)複(fu)合(he)型(xing)大(da)氣(qi)環(huan)境(jing)問(wen)題(ti)。突(tu)出(chu)表(biao)現(xian)為(wei)以(yi)三(san)區(qu)十(shi)群(qun)為(wei)代(dai)表(biao)的(de)重(zhong)點(dian)區(qu)域(yu)，單(dan)位(wei)麵(mian)積(ji)煤(mei)炭(tan)消(xiao)費(fei)量(liang)是(shi)全(quan)國(guo)平(ping)均(jun)水(shui)平(ping)的(de)4倍左右、單位麵積汙染物排放強度是全國平均水平的3倍左右
；由於汙染物排放密集
，加之機動車保有量增長迅速、重化工業快速發展，各種汙染物相互作用並遠距離傳輸，以PM2.5

、O3、suanyuweitezhengdequyufuhexingwuranchengjiajutaishi。disan，meitanxiaofeijiegoubuhelijiajulechengshimeiyanxingwuran。muqianwoguodianlixingyemeitanxiaofeiliangjinzhanquanguomeitanxiaofeizongliangde50%左右，遠低於美國90%的水平，大量的煤炭消費集中於工業鍋爐、煉焦爐和建材窯爐

，複雜的排放源構成使得我國成為全球大氣汙染控製體係最為龐大

、構成最為複雜、減排難度最大的國家，
　　zaiyidingchengdushangyejiajulechengshimeiyanxingwuran。zuihou，meitanliyongyuwurankongzhijishushuipingjiaodidaozhiwuranwupaifangjixiaopiangao。muqianwoguoranmeiguoluyunxingrexiaolvzai60%左右
，比先進國家低15%～20%，並且基本沒有脫硝措施，脫硫和除塵技術水平也偏低。原煤煤質差、動力煤入洗率低，也影響了我國的燃煤汙染控製效果，目前我國原煤平均入洗率僅為51%，低於發達國家水平（55%～90%）。
　　2、煤炭消費控製是改善重點區域空氣質量的必要條件相關研究指出

，要使我國80%以上城市空氣質量達到《環境空氣質量標準》（GB3095-2012）二級標準的要求，至少要使我國二次顆粒物的氣態前體物和一次顆粒物的排放量在2010年的基礎上削減40%～50%。對於汙染物排放集中
、灰霾汙染嚴重的華北地區，則需要更大力度的減排。如果按照“十一五”以來每五年主要汙染物減排10%左右的速度，需要20niancainengshixianshangshumubiao，xianranwufayingduidangqiankongqizhiliangkuaisuehuadeyanjunjumian。tongshi，suizheyanqizhilijishudetuiguang，moduanzhilicuoshidejianpaikongjianzhubuyasuo，ruguojinyilaigongchengjishushouduan
，yaozaimeitanxiaofeigaosuzengchangdeqingkuangxiashixiangezhongwuranwupaifangliangxuejianguobandemubiao，jihushibukenengwanchengderenwu
，bixucongnengyuanjiegouhechanyejiegoutiaozhengrushou，shishiquyumeitanxiaofeizongliangkongzhi


，congyuantoushangjianshaogezhongwuranwudechanshengliang，weijiejuequyukongqiwuranwentichuangzaotiaojian。
　　3、煤炭消費總量控製已具備實踐基礎
　　2010年5月，國務院辦公廳轉發環境保護部等部門《關於推進大氣汙染聯防聯控工作改善區域空氣質量指導意見》
，明確提出了“嚴格控製重點區域內燃煤項目建設，開展區域煤炭消費總量控製試點工作”。目前北京、天津、烏魯木齊等城市，為改善空氣質量
，已經開始實施煤炭消費控製措施。具體包括：設定煤炭消費總量控製目標，關閉
、搬遷汙染企業
，控製新建燃煤電廠和燃煤供熱鍋爐，現有燃煤鍋爐和其他燃煤設施改用天然氣
、電力等，天津市還將煤炭消費增量控製指標分解到重點企業和各區縣政府
，建立煤炭消費總量跟蹤監測、預警和考核機製，確保控煤效果。此外，我國從“十二五”開(kai)始(shi)實(shi)施(shi)的(de)能(neng)源(yuan)消(xiao)費(fei)總(zong)量(liang)控(kong)製(zhi)製(zhi)度(du)，將(jiang)控(kong)製(zhi)指(zhi)標(biao)分(fen)解(jie)落(luo)實(shi)到(dao)各(ge)行(xing)政(zheng)區(qu)，也(ye)對(dui)各(ge)地(di)的(de)煤(mei)炭(tan)消(xiao)費(fei)形(xing)成(cheng)了(le)製(zhi)約(yue)。實(shi)踐(jian)表(biao)明(ming)
，控(kong)製(zhi)煤(mei)炭(tan)消(xiao)費(fei)總(zong)量(liang)，對(dui)於(yu)減(jian)少(shao)燃(ran)煤(mei)大(da)氣(qi)汙(wu)染(ran)物(wu)排(pai)放(fang)、改善城市空氣質量具有重要意義，並且在國家政策層麵和控製指標分解
、監測、統計
、考核等操作層麵已經具備實施條件。
　　二、發達國家燃煤大氣汙染控製經驗
　　發達國家控製燃煤汙染的經驗表明，通過調整能源消費結構、優化煤炭使用結構
、應ying用yong先xian進jin技ji術shu等deng綜zong合he手shou段duan

，可ke以yi大da幅fu度du削xue減jian大da氣qi汙wu染ran物wu排pai放fang量liang並bing改gai善shan空kong氣qi質zhi量liang。近jin半ban個ge世shi紀ji以yi來lai，煤mei炭tan在zai歐ou盟meng國guo家jia一yi次ci商shang品pin能neng源yuan消xiao費fei結jie構gou中zhong的de比bi重zhong由you50%降低至15%左右，天然氣和核能消費比重提高。歐盟煤炭消費量持續下降的原因，除了天然氣
、核能使用量的增加為煤炭替代創造了條件
，還因為工業化基本完成，冶金
、jiancaidenggaomeihaoxingyedenengyuanxuqiuliangzhunianjiangdi
，tongshinengyuanliyongxiaolvbuduantigao。ribendenengyuanziyuanzhuyaoyilaiwaibugonggei，nengyuanpinzhonghechanyejiegoushoudaozhuduozhiyue

，yincigengcezhongyuyingyongxianjinjishushixianjienengyuwuranwupaifangliangdexuejian，zheyeshiwoguomuqianzairanmeiwurankongzhizhongcaiqudezhuyaoshouduan。
　　美國的煤炭消費量近半個世紀以來增長了約1倍，但煤炭消費過程中的大氣汙染物排放量卻在上世紀80年nian代dai以yi後hou開kai始shi下xia降jiang，除chu了le大da氣qi汙wu染ran控kong製zhi水shui平ping提ti高gao的de因yin素su以yi外wai，更geng主zhu要yao得de益yi於yu煤mei炭tan消xiao費fei向xiang大da氣qi汙wu染ran物wu排pai放fang控kong製zhi水shui平ping相xiang對dui較jiao高gao的de電dian力li部bu門men集ji中zhong。以yiSO2排放控製為例
，1970～2010年期間
，美國電力部門的噸煤SO2排放係數降低了90%
，工業鍋爐的SO2排放係數下降了50%左右，總體水平比電力部門的排放係數高出約4倍。從煤炭消費的部門分布來看，1950年以來
，美國電力部門的煤炭消費量增長了10倍，而工業煤炭消費量減少了2/3
，民用煤炭消費減少了99%，2010年電力部門的煤炭消費量占美國煤炭消費總量的比例達到了93%。美國的經驗表明
，積極調整煤炭消費結構
，控製分散
、難以控製和難以監管的設備（如工業鍋爐）的煤炭消費總量
，同時以技術手段控製大型集中式燃煤鍋爐（如電廠）的排放，也能有效地降低大氣汙染物的排放量。
　　三
、煤炭消費總量控製框架體係
　　（一）政策內涵
　　煤炭消費總量控製是以控製一定時段內、yidingquyuneimeitanxiaofeizongliangweihexindenengyuanyuhuanjingguanlizhengcetixi，qijibenchufadianshigaishanquyukongqizhiliang，shichengshikongqizhiliangdabiao，bingshixianwuranwuzongliangkongzhimubiaodeyaoqiu，cong
　　源頭上實現多汙染物綜合控製與節能減碳。煤炭消費總量控製包含三大關鍵要素：yishimeitanxiaofeizongliangkongzhifanwei，ershimeitanxiaofeizongliangkongzhimubiao，sanshimeitanxiaofeizongliangkongzhizhibiaodediquhexingyefenpei。meitanxiaofeizongliangkongzhideduixiangyingshiranmeiwuranyanzhong、迫切需要采取相應措施改善空氣質量的區域
，基於空氣質量改善要求與煤炭消費控製的現實條件，客觀設定煤炭消費總量控製目標
；隨著空氣質量改善要求的不斷提高和煤炭使用技術與政策的變化

，不同時期的煤炭消費總量控製目標要進行相應調整。
　　（二）框架體係
　　煤炭消費總量控製政策體係，涵蓋宏觀經濟政治決策、能源與環境管理、社會文化引導等諸多領域，包括發展戰略、規劃
、法律、法規、標準
、政策等多重調控手段，並由相應的管理製度以及技術裝備、文wen化hua氛fen圍wei等deng作zuo為wei支zhi撐cheng。目mu的de是shi促cu進jin煤mei炭tan需xu求qiu總zong量liang控kong製zhi，調tiao整zheng以yi煤mei為wei主zhu的de能neng源yuan供gong應ying結jie構gou
，優you化hua工gong業ye布bu局ju和he煤mei炭tan利li用yong結jie構gou，應ying用yong先xian進jin的de燃ran煤mei技ji術shu和he汙wu染ran治zhi理li技ji術shu
，降jiang低di煤mei炭tan消xiao費fei的de汙wu染ran物wu排pai放fang量liang。政zheng策ce框kuang架jia如ru圖tu1所示。
　　首先要科學製定國民經濟與社會發展規劃，對未來生活水平
、經濟總量、產業結構進行正確定位
，合理設定GDP增速，積極推進產業結構調整，降低煤炭消費需求

；其qi次ci要yao調tiao整zheng能neng源yuan發fa展zhan戰zhan略lve

，從cong以yi粗cu放fang的de供gong給gei滿man足zu增zeng長chang過guo快kuai需xu求qiu的de模mo式shi

，轉zhuan變bian為wei以yi科ke學xue的de供gong給gei保bao障zhang合he理li需xu求qiu的de能neng源yuan供gong需xu新xin模mo式shi，並bing積ji極ji發fa展zhan天tian然ran氣qi、核電、水電等非煤能源

，為減少煤炭消費總量創造條件；第三，要從全局角度對地區和行業發展進行優化部署，基於環境承載力安排耗煤產業的空間布局；第四
，通過法律法規
、排放標準、行政審批、經濟政策等綜合手段
，促進煤炭的清潔、高效利用
，對節能環保技術、可再生能源發展等予以扶持；第五，建立重點區域煤炭消費總量控製管理製度，將煤炭消費總量控製作為約束性指標，納入政績考核體係，並建立相應的評估、考核與責任追究製度；第六，加快發展潔淨煤技術、高效用能技術、先進發電技術等，突破煤炭消費總量控製的技術瓶頸；最後，加強宣傳教育

，倡導綠色消費和清潔生產。
 
　　（三）實施路線圖
　　根據我國能源發展戰略，在2020年以前，特別是“十二五”時期

，是我國全麵轉向科學發展軌道、juedingnengyuanzhuanxingdegongjianrenwunengfouwanchengdeguanjianqi
，zaicijieduan，jingjifazhanfangshiyingshixianzhongdatiaozheng
，nengyuanxiaofeizengchangsuduhejiegoujiangyouxianzhubianhua。tongguoshishikexue、綠色、低碳能源戰略
，預計到2030年前後，我國能源發展將出現曆史性的轉折

，其標誌是：節能、提效達到先進水平，能源結構明顯改善，煤炭年利用量越過峰值
，煤炭科學、安全生產和潔淨化利用達到先進水平，燃煤汙染問題基本解決，二氧化碳排放量達到峰值[1]。基於以上戰略判斷，並從空氣質量改善的實際需要出發，從“十二五”開始，我國就應該探索實施區域煤炭消費總量控製
，尤其是在空氣汙染嚴重的京津冀、長三角和珠三角三大重點區域，以煤炭消費總量控製推動經濟轉型
，為節能減排和空氣質量達標創造條件；“十三五”應結合國家大氣汙染防治戰略，將煤炭消費總量控製範圍擴大到其他大氣汙染防治重點區域
；2020年～2030年nian期qi間jian，結jie合he溫wen室shi氣qi體ti排pai放fang控kong製zhi需xu求qiu
，擇ze期qi在zai全quan國guo範fan圍wei內nei全quan麵mian推tui行xing煤mei炭tan消xiao費fei總zong量liang控kong製zhi。從cong控kong製zhi模mo式shi上shang看kan，近jin期qi建jian議yi采cai取qu區qu域yu控kong製zhi與yu行xing業ye控kong製zhi相xiang結jie合he的de控kong製zhi模mo式shi，遠yuan期qi應ying根gen據ju溫wen室shi氣qi體ti排pai放fang控kong製zhi需xu求qiu
，將jiang國guo家jia總zong量liang控kong製zhi提ti上shang議yi事shi日ri程cheng。
四
、實施煤炭消費總量控製的政策措施
　　（一）科學製定並分解控製目標，實施煤炭消費總量控製目標考核
　　首先要綜合考慮各地區空氣質量、大氣汙染物減排潛力、產業結構、煤mei炭tan消xiao費fei現xian狀zhuang等deng因yin素su，科ke學xue設she定ding煤mei炭tan消xiao費fei總zong量liang控kong製zhi區qu範fan圍wei與yu控kong製zhi目mu標biao
，針zhen對dui不bu同tong地di區qu設she定ding差cha異yi化hua的de煤mei炭tan消xiao費fei總zong量liang控kong製zhi目mu標biao。對dui於yu煤mei炭tan消xiao費fei強qiang度du最zui高gao、灰霾汙染嚴重的京津冀地區

，應首先劃定為煤炭消費總量削減區，要求其盡快減少煤炭消費總量
；對於長三角、zhusanjiaodengquyufuhexingwuranyanzhongdiqu，yingjiaqiangmeitanxiaofeikongzhilidu

，shixianquyumeitanxiaofeizonglianglingzengchang。dier
，zaimeitanxiaofeizongliangkongzhiqunei，yaojiangmeitanxiaofeizongliangkongzhizhibiaozhujifenjie
，quedinggejixingzhengqu

、重點行業、zhongdianqiyedekongzhimubiao。disan，yaojianlimeitanxiaofeizongliangkongzhimubiaozerenzhi
，jiaqiangjiandukaohe，jiangmubiaowanchengqingkuangzuoweigejirenminzhengfuhelingdaoganbuzonghekaohepingjiadezhongyaoyiju，shixingwenzezhi，bingxiangshehuigongkai。
　　（二）優化煤炭消費空間布局，重點地區增加天然氣和電力輸入量
　　在產業發展規劃和重大項目布局方麵，要充分考慮地區環境容量
、資zi源yuan稟bing賦fu等deng因yin素su，將jiang煤mei炭tan消xiao費fei總zong量liang控kong製zhi指zhi標biao作zuo為wei重zhong點dian區qu域yu建jian設she項xiang目mu審shen批pi的de前qian置zhi條tiao件jian
，嚴yan格ge項xiang目mu準zhun入ru。京jing津jin冀ji地di區qu禁jin止zhi新xin建jian除chu熱re電dian聯lian產chan以yi外wai的de燃ran煤mei電dian廠chang以yi及ji鋼gang鐵tie、水泥、焦炭、有色冶煉等高汙染項目，並加大落後產能淘汰力度
，關閉

、搬遷現有汙染企業。在能源供應方麵，京津冀地區要增加天然氣供應
，提高電力輸入量。
　　（三）調整燃料煤消費結構
，降低小型燃煤設施煤炭消費比例
　　由於火電行業大氣汙染物排放集中，煙氣脫硫、脫硝、chuchenjishuchengshu，danweiranmeidewuranwupaifangqiangduyuandiyuxiaoxingranmeisheshi，yinciyingzhubutigaodianlixingyedemeitanxiaofeibili
，jijituijinredianlianchanweigongyeheminyongcainuangongre，jiangdiqitagongyeguoluheminyongranmeisheshiyongmeibili。zaichengshineihuadingmeitanjinranqu
，fensanderanmeiguoluzhubugaiyongqingjienengyuanhuoyoujizhonggongreguolutidai。duiyunongcunminyongchuishi、采暖用煤，應積極推進太陽能
、沼氣

、電力、天然氣等替代燃煤。
　　（四）應用高效潔淨的燃煤技術，減少單位煤炭消費的汙染物產生量
　　為提高燃煤品質，應嚴格限製高硫份、高灰分煤炭的開采與使用，並提高動力煤洗選比例
，力爭將煤炭入洗率逐步提高到70%以上
，接近發達國家水平。應用超（超）臨界發電技術、整體煤氣化聯合循環(IGCC)等高效
、潔淨發電技術
，並繼續推動電廠煙氣脫硫、脫硝、除塵技術的深化應用。推廣高效環保的鍋爐燃燒技術，提高煤炭燃燒效率，加強燃煤鍋爐大氣汙染物排放控製。
　　（五）推行多樣化政策，促進能源消費結構與煤炭利用方式調整
　　一是嚴格實施工業能耗限額和汙染物排放標準，在重點控製區執行大氣汙染物特別排放限值，促進生產技術
、煤炭利用技術和汙染物排放控製水平的提升。二是充分發揮價格、財稅、金融等經濟政策的
　　激勵作用，將煤炭開發與利用過程中的環境損害恢複成本納入煤炭價格形成機製，並通過強製性市場份額、投資補貼、稅收優惠等各種措施，鼓勵清潔能源發展，使清潔能源真正具有市場競爭優勢。三是推行節能環保發電調度，按照“可再生能源－核電－天然氣發電－燃煤發電－燃油發電”的優先順序安排發電量指標，同類型火電機組按照機組能耗和汙染物排放水平由低到高排序，促使煤耗低
、汙染小的先進機組多發電，從而降低電力行業煤炭消耗和汙染物排放的總體水平。
來自：環保部環境規劃院